مقدمه:

 ایران کشوری حادثه‌خیز است که در چند دهه گذشته شاهد زمین‌لرزه‌ها و سیل‌های مهیب با خسارات گسترده بوده است؛ برای نمونه زلزله بم ۲۰۰۳ خسارات مالی حدود ۱.۵ میلیارد دلار به بار آورد (nhess.copernicus.org) . در پاسخ به نیاز جبران بخشی از این خسارات، مجلس در آذر ۱۳۹۹ قانون «تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان» را تصویب کرد (ekhtebar.ir)   طبق این قانون، کلیه واحدهای مسکونی دارای انشعاب برق قانونی در مناطق پرخطر از بابت هشت نوع حادثه طبیعی (زلزله، سیل، طوفان، صاعقه، برف سنگین، رانش زمین، ریزش کوه و دریالرزه/سونامی) تحت پوشش بیمه پایه حوادث طبیعی قرار گرفتند (ekhtebar.ir)    این بیمه که به صورت اجباری و از طریق درج حق بیمه در قبوض برق از مالکان اخذ می‌شود، توسط «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان» به عنوان بیمه‌گر پایه اجرا می‌گردد. در ادامه ابتدا ساختار قانونی و اجرایی صندوق، سپس جزئیات پوشش‌ها و مکانیسم حق بیمه، نقدها و انتقادات حقوقی و فنی، مقایسه با تجربیات جهانی و در نهایت پیشنهادهای اصلاحی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

ساختار حقوقی صندوق

صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، طبق قانون مصوب ۵ آذر ۱۳۹۹ یک «مؤسسه عمومی غیردولتی» دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است. اساسنامه و شیوه‌نامه‌های اجرایی آن زیر نظر بیمه مرکزی تدوین می‌شود. هیئت امنای صندوق شامل وزیر اقتصاد (رئیس هیئت امنا) و وزیران کشور، راه و شهرسازی، تعاون، کار و رفاه و بهداشت، نماینده کمیسیون اقتصادی مجلس، رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس کل بیمه مرکزی، رئیس سازمان مدیریت بحران و رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است. بیمه پایه حوادث طبیعی توسط خود صندوق ارائه می‌شود و تمامی شرکت‌های بیمه مجاز نیز می‌توانند بیمه‌نامه‌های تکمیلی حوادث طبیعی بفروشند. سرمایه اولیه صندوق در اولین سال ۵۰۰ میلیارد ریال (۵۰ میلیارد تومان) تعیین شده که از محل بودجه عمومی تأمین گردید. صندوق مکلف است در هر حادثه طبیعی منجر به خسارت مالی، حداکثر ظرف دو هفته در محل حضور یابد و بر اساس دستورالعمل، میزان خسارت را ارزیابی و تا سقف تعهدش (مطابق آیین‌نامه) به زیان‌دیده پرداخت کند. بیمه مرکزی نظارت بر اجرای تعهدات صندوق را بر عهده داردو در حوادث فاجعه‌بار در صورت کمبود منابع اتکایی، دولت موظف به جبران کسری طبق سازوکار شورای عالی بیمه است بدین ترتیب سازوکار صندوق از حیث ساختار حقوقی نسبتاً شفاف پیش‌بینی شده است؛ اما معضلات اجرایی و بهره‌وری آن موضوع نقدهای فراوان بوده است. (ekhtebar.ir)

پوشش‌ها و محدوده تعهد صندوق

بر اساس ماده ۱ قانون تاسیس، پوشش پایه صندوق شامل «زلزله، سیل، طوفان، صاعقه، سنگینی برف، رانش زمین، ریزش کوه و دریالرزه (سونامی)» می‌شود این پوشش صرفاً برای خسارات مالی به «ساختمان‌های مسکونی دارای انشعاب برق قانونی» اعمال می‌شود. صندوق متعهد به «جبران بخشی از خسارات مالی» است؛ یعنی بیمه پایه، پوشش جزئی است و تا سقفی مشخص عمل می‌کند. سقف تعهد صندوق به طور سالانه و بر اساس مصوبه هیئت امناء تعیین می‌شود. برای مثال، در سال اول اجرای قانون (۱۴۰۲) سقف جبران خسارت برای هر واحد مسکونی حدود (۳۱ میلیون تومان) بود (ekhtebar.ir). این سقف در سال ۱۴۰۳ به ۹۵ میلیون تومان و در سال ۱۴۰۴ با جهش قابل توجهی به ۱۳۲ میلیون تومان برای شهرها افزایش یافت (isna.ir) سقف واحدهای روستایی نیز به ۱۰۵ میلیون تومان رسید isna.ir)) به بیان دیگر، با وجود روند افزایشی، مبلغ نهایی پرداختی صندوق به ازای هر واحد هنوز محدود است و جبران کامل خسارات سنگین را پوشش نمی‌دهد.

مکانیسم دریافت حق بیمه نیز در قانون مشخص شده است: مقدار مشخصی از حق بیمه پایه سالانه هر ساختمان در قبض برق منازل درج و از مالکان دریافت می‌شود. ۱۰۰٪ این وجوه به خزانه واریز و سپس به صندوق منتقل می‌گردد ؛ مابقی حق بیمه (سهم دولت) طبق اعتبارات قانون بودجه تأمین و به صندوق واریز می‌شود مطابق قانون، سهم مالکان باید طی ده سال پلکانی افزایش یابد تا نسبت پرداخت‌ها به ۹۰ درصد مالکان و ۱۰ درصد دولت برسد. نکته دیگر اینکه افرادی که تحت پوشش کمیته امداد یا بهزیستی هستند از پرداخت حق بیمه معاف شده و دولت متعهد شده سهم آنان را پرداخت کند. به این ترتیب، در عمل تمام منازل مسکونی مشمول بیمه پایه هستند و امکان انصراف فردی وجود ندارد (ekhtebar.ir).

انتقادات حقوقی

از منظر حقوقی، چند نقد اصلی به سازوکار صندوق وارد شده است: اولاً، اجباری کردن بیمه اساساً با «اصل آزادی قراردادها» (ماده ۱۰ قانون مدنی) در تعارض است؛ طبق این اصل، طرفین قرارداد مجبور به انعقاد تعهدی نیستند. ولی بیمه پایه همگانی عملاً حق انتخاب آزاد را از مالک ساختمان می‌گیرد. همچنین اصل شفافیت و اطلاع‌رسانی در قانون اساسی و قوانین دیگر بر اهمیت اعلام شفاف شرایط تأکید دارد؛ با این حال، نقد شده که صندوق و مسئولان به درستی نحوه عملکرد را به مردم اطلاع نمی‌دهند   بعنوان نمونه، پس از وقوع حوادث اخیر، برخی مسئولان صندوق به طور شفاهی همراه با مدیران استانی به محل خسارت رفته و دستور پرداخت داده‌اند ولی جزئیات فرآیند و مصرف وجوه به‌طور عمومی منتشر نشده استrazepool.ir.

نقد دوم، مربوط به «تناسب نرخ با خطر» است. اصول بیمه‌ای و مقررات فعلی بیمه اغلب بر آن استوار است که حق بیمه باید با میزان ریسک حادثه در هر منطقه و ویژگی ساختمان متناسب باشد. در قانون تاسیس هم، آیین‌نامه اجرایی مقرر کرده که حق بیمه بر اساس درجه‌بندی خطرخیزی و نوع ساختمان (خشتی، آجری، بتنی و…) تعیین شود (isna.ir). اما در عمل مبالغ اندک و یکسان دریافت شده تا حد زیادی با خطر واقعی محل مطابقت ندارد. مطالعه‌ای علمی نشان می‌دهد نرخ فعلی بیمه زمین‌لرزه در ایران دست‌کم حدود پنج برابر میزان محاسبه‌شده بر مبنای مدلسازی خسارت واقعی است (nhess.copernicus.org)  که بیانگر عدم تناسب اجباری نرخ‌ها با خطر واقعی است.

در نهایت، انتقاد دیگر مربوط به «قابلیت انصراف» است؛ صندوق امکان رجوع یا معافیت فراتر از موارد خاص (مستضعفان) برای سازندگان یا خریداران ساختمان قائل نشده است. در نتیجه، مالک واحد مسکونی ناگزیر است حق بیمه را بپردازد و امکان فسخ یا کاهش تعهد وجود ندارد که این مسأله از منظر برخی حقوقدانان با تعادل منافع و حقوق عمومی – خصوصی نامطلوب است.

انتقادات فنی

در جنبه فنی نیز چالش‌های متعددی گزارش شده است: محدودبودن پوشش و سقف پایین: همان‌طور که اشاره شد، سقف پرداخت صندوق در مقایسه با ارزش ریالی ساختمان‌های شهری و هزینه‌های بازسازی ناچیز است. برای مثال در حوادث متعددی که تاکنون پرداخت شده، پرداخت تنها تا سقف ۳۰ تا ۱۰۰ میلیون تومان (بسته به سال) انجام شده که عملاً بخشی از خسارت را می‌پوشاند بنابراین بسیاری از مالکان ناچار به دریافت پوشش تکمیلی از بیمه‌های بازرگانی یا تحمل زیان باقیمانده هستند.

تاخیر در پرداخت خسارت: اگرچه قانون سقف دو هفته برای پرداخت تعهدات صندوق تعیین کرده است (ekhtebar.ir)، در عمل گزارش شده که به دلیل «نقص در گزارش‌ها» این زمان ممکن است طولانی‌تر شود.

کارآمدی کم در جبران واقعی خسارت‌ها: به دلیل پوشش پایه محدود و رویکرد «جبران بخشی»، صندوق نتوانسته خسارات مستقیم ناشی از حوادث را به طور کامل جبران کند. هم‌چنین تاکنون گزارش مستقلی از نتایج ارزیابی خسارت توسط صندوق منتشر نشده است تا مشخص شود چه درصدی از کل خسارت در عمل جبران شده است. فقدان سازوکاری برای ارزیابی مستقل خسارت (به جز نظارت کلی بیمه مرکزی) نیز موجب شده ابهاماتی در کارایی جبران به‌وجود آید.

نارسایی در فرهنگ‌سازی و آموزش: این طرح به دلیل عدم مراجعه مستقیم مردم به شرکت‌های بیمه، کمکی به ارتقاء فرهنگ بیمه نکرده است (isna.ir). بسیاری از بیمه‌نشده‌ها با وجود پرداخت ماهانه مختصر حق بیمه در قبض برق، نه با روند دریافت خسارت آشنا شده‌اند و نه تحولی در شناخت اهمیت بیمه رخ داده است.

تحلیل تطبیقی با دیگر کشورها

سازوکار ایران را می‌توان با نمونه‌های مشابه بین‌المللی مقایسه کرد:

            •          ترکیه (DASK): بعد از زلزله‌های ویرانگر ۱۹۹۹، ترکیه «صندوق بیمه همگانی زمین‌لرزه» (DASK) را ایجاد کرد. حق بیمه آن بر اساس معیارهای ریسک و مساحت محاسبه می‌شود و صندوق نقش تضمین‌‌کننده‌ای دارد، به نحوی که هدف آن بازگرداندن سریع زندگی به حالت عادی پس از زلزله است(dask.gov.tr)ترکیه با این طرح پوشش وسیعی ایجاد کرد اما همچنان مشکلات نفوذ پایین (حدود ۳۰-۴۰٪ ساختمان‌ها) و آسیب‌پذیری زیاد پرخطرها را تجربه می‌کند.

            •          فرانسه (CATNAT): از دهه ۱۹۸۰، فرانسه یک طرح عمومی-خصوصی همگانی تحت عنوان «حوادث طبیعی» اجرا می‌کند. طبق قانون، همه قراردادهای بیمه اموال باید پوشش خسارت ناشی از حوادث طبیعی را داشته باشند

            •          ژاپن (بیمه زلزله): در ژاپن بیمه زلزله روی بیمه آتش‌سوزی خانه تکمیلی می‌شود. تمام دارندگان بیمه آتش‌سوزی مسکونی می‌توانند (و عملاً ملزم به) خرید بیمه زلزله باشند ین بیمه شامل ساختمان مسکونی و اثاثیه منازل است و دولت ژاپن نقش بازنشری دارد.

این نمونه‌ها نشان می‌دهد معمولاً مدل‌های همگانی هزینه را از دولت یا همه شهروندان اخذ کرده و پوشش اجباری در مناطق پرخطر برقرار می‌سازند. تفاوت عمده با مدل ایران این است که در کشورهایی همچون فرانسه و ترکیه، پوشش تا حد زیادی گسترده و مطابق ریسک منطقه‌ای محاسبه می‌شود و معمولاً بیمه‌گر خصوصی یا مشارکت دولتی در مدیریت صندوق قوی‌تر است. به علاوه، ژاپن مدل متکی به بازنشری reinsurance دولتی و سهم دهی خطرپذیری واقعی Realistic Risk Sharing را تجربه کرده است، به این معنا که ژاپن با یک سیستم سه لایه بیمه بین مردم، بیمه گران و دولت توانسته مدلی پایدارو پاسخگو ایجاد نماید.

پیشنهادهای اصلاحی

با توجه به چالش‌های فوق، پیشنهادهایی در چهار حوزه قابل ارائه است:

            •          قانونگذاری: سازوکاری برای تعدیل پوشش متناسب با ارزش واقعی املاک تصویب شود (مثلاً امکان خرید سطوح بالاتر پوشش بیمه پایه یا تفکیک حق بیمه بر اساس عمر و نوع سازه). به منظور رعایت اصل آزادی قراردادها، می‌توان مفاد قانون را اصلاح کرد تا مالکانی که بیمه خصوصی مناسب دارند، مشمول بخشنامه کمتری شوند. همچنین مکانیسم تأمین مالی دولت شفاف‌تر شود (مثلاً الزام به واریز سهم بودجه در مقاطع معین). پیشنهاد می‌شود استفاده از اوراق مشارکت یا برگه‌های همیاری برای تأمین سرمایه اولیه صندوق در قانون پیش‌بینی شود( risknews.ir).

            •          اجرایی: انتشار منظم گزارش عملکرد و صورت‌های مالی صندوق، و اطلاع‌رسانی شفاف درباره مراحل دریافت خسارت برای عموم ضروری است. به علاوه، نمایندگی‌های استانی صندوق باید فعال‌تر شوند تا مردم امکان ثبت خسارت خود را از طریق سامانه یا مراجعه به استانداری داشته باشند آموزش کارکنان و برگزاری مانورهای دوره‌ای در مدیریت بحران و بیمه حوادث طبیعی نیز می‌تواند سرعت پرداخت خسارت را افزایش دهد.

            •          فنی و اجرایی: سقف پوشش بیمه پایه باید با تورم و شاخص قیمت مسکن هماهنگ‌تر شود تا از ناکارآمدی در جبران اصلی خسارات کاسته شود. علاوه بر این، صندوق می‌تواند قسمتی از منابع خود را به اقدامات کاهش ریسک فنی و نوسازی ساختمان‌های سست اختصاص دهد؛ به عنوان مثال، تأمین تسهیلات ارزان‌قیمت یا طراحی بیمه‌های تکمیلی ویژه برای ترمیم خانه‌های ناایمن. بهبود مدیریت ریسک از طریق به‌روز کردن طرح‌های پهنه‌بندی زلزله و استفاده از مدل‌های نوین ارزیابی خسارت برای محاسبه دقیق‌تر حق بیمه پایه پیشنهاد می‌شود.

            •          نظارتی و فرهنگی: نهادهای ناظر (مانند بیمه مرکزی و دیوان محاسبات) باید بر عملکرد صندوق نظارت جدی‌تری داشته باشند و گزارش‌های تفصیلی را منتشر کنند. مشارکت بخش خصوصی و خیریه‌ها در پوشش حوادث طبیعی می‌تواند ترویج شود؛ به عنوان نمونه، تشویق سرمایه‌گذاران محلی و تأسیس صندوق‌های استانی کمک‌رسانی پیشنهاد شده است ( risknews.ir).. در کنار آن، برنامه‌های آموزشی و اطلاع‌رسانی برای آحاد جامعه در جهت آشنایی با اهمیت بیمه حوادث طبیعی ضروری است

جمع‌بندی: در مجموع، صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان دارای زیرساخت قانونی برای پوشش اولیه خسارات است؛ اما اجرا و اثربخشی آن نیازمند اصلاحات بنیادین است. پایبندی به اصول بیمه‌ای (مانند تناسب نرخ با خطر) و ارتقای شفافیت و پاسخگویی می‌تواند باعث افزایش کارایی صندوق شود. بهره‌گیری از تجربیات بین‌المللی و تقویت همکاری بین دولت، بخش خصوصی و جامعه از اصولی است که اصلاحات بعدی باید بر آن متمرکز باشد.

منابع: متون قانون تأسیس و آیین‌نامه اجرایی صندوق (ekhtebar.ir) گزارش‌های رسمی صندوق و بیمه مرکزی (isna.ir) اخبار و مصاحبه‌های مسئولان صندوق (isna.ir) و تحلیل‌های پژوهشی (nhess.copernicus.org) در تدوین این نوشتار استفاده شده است.